Засгийн газрын 2016 оны 350 дугаар
тогтоолын хавсралт

ТӨВЛӨРЛИЙГ СААРУУЛАХ ТАЛААР
ТӨРӨӨС БАРИМТЛАХ БОДЛОГО

Нэг. Нийтлэг үндэслэл

1.1. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлого боловсруулах хууль зүйн үндэслэл

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн Жаран хоёрдугаар зүйлийн 1-д “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага тухайн аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг, хорооны нутаг дэвсгэрийн хэмжээний эдийн засаг, нийгмийн амьдралын асуудлыг бие дааж шийдвэрлэхийн хамт улс, дээд шатны нэгжийн чанартай асуудлыг шийдвэрлэхэд хүн амыг зохион байгуулж оролцуулна.” гэж, мөн зүйлийн 2-т “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээний асуудлыг дээд шатны байгууллага нь шийдвэрлэж үл болно. Хэрэв нутаг дэвсгэрийн амьдралын тодорхой асуудлыг шийдвэрлэх талаар хууль, төрийн зохих дээд байгууллагын шийдвэрт тухайлан заагаагүй бол нутгийн өөрөө удирдах байгууллага Үндсэн хуульд нийцүүлэн бие даан шийдвэрлэж болно.” гэж тус тус заасан нь нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээг тогтоох замаар орон нутгийн удирдлагын бие даасан байдлыг хангах, улмаар төвлөрлийг сааруулах бодлого боловсруулж хэрэгжүүлэх хууль зүйн гол үндэслэл болж байна.
Улсын Их Хурлын 2016 оны 19 дүгээр тогтоолоор “Монгол Улсын тогтвортой хөгжлийн үзэл баримтлал-2030” батлагдаж, уг баримт бичигт “төвлөрлийг сааруулж, шийдвэр гаргахад бүх талын оролцоог хангах нь тогтвортой хөгжлийн засаглалын үндсэн зарчим” гэж тодорхойлсон нь төвлөрлийг сааруулах бодлого, үйл ажиллагааг урт хугацаанд тогтвортой хэрэгжүүлэх үндсэн нөхцөлийг бүрдүүлсэн.

1.2. Төвлөрлийг сааруулах үйл явц, туршлага, сургамж 

Монгол Улс дахь төвлөрлийг сааруулах үйл явцыг дараах үе шатанд хуваан авч үзэж болно: 

1. 1992-1996 он буюу төвлөрлийг сааруулах бодлогыг идэвхтэй дэмжиж, тодорхой үе шатны арга хэмжээг авч хэрэгжүүлсэн үе;

2. 1996-2002 он буюу төвлөрлийг сааруулах бодлогын үр дүнд төвлөрөл харьцангуй саарч, орон нутгийн эрх мэдэл нэмэгдсэн ч эргэн төвлөрүүлэх хандлага хүчтэй болсон үе;

3. 2002-2013 он буюу эрх мэдлийг эргэн төвлөрүүлсэн, орон нутгийн бие даасан байдал бүтэц, зохион байгуулалт, санхүү, төсвийн хувьд суларсан үе;

4. 2013 оноос өнөөг хүртэл буюу төвлөрлийг ялангуяа, төсвийн төвлөрлийг сааруулах, иргэдийн оролцоог төрийн удирдлагын бүх түвшинд нэмэгдүүлэх чиглэлээр шинэ арга хэмжээ хэрэгжүүлж эхэлсэн үе.

           Өмч хувьчлал, эдийн засгийн либералчлал, хувийн хэвшлийг хөхиүлэн дэмжих бодлогын хүрээнд Монгол  Улсад 1990 оноос төрийн зарим чиг үүргийг хувийн хэвшил, Засгийн газрын бус байгууллагад шилжүүлэх замаар төвлөрлийг сааруулах бодлогын арга хэмжээг авч хэрэгжүүлсний зэрэгцээ нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын бие даасан байдлыг бэхжүүлэх, эдийн засгийг бүсчилсэн байдлаар хөгжүүлэх, орон нутагт захиргааны зарим чиг үүргийг дахин хуваарилах,  ингэснээр захиргаа, төсөв, эдийн засгийн төвлөрлийг сааруулах үйл ажиллагаа эхэлсэн байна.

1992 онд баталсан Монгол Улсын төсвийн тухай хууль, “Удирдлагын хөгжлийн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх талаар авах зарим арга хэмжээний тухай” Засгийн газрын 1993 оны 12 дугаар сарын 30-ны өдрийн 199 дүгээр тогтоол, Улсын Их Хурлаас     1996 онд баталсан “Засгийн газрын үйл ажиллагааны чиглэл, бүтцийн ерөнхий тогтолцооны өөрчлөлт, шинэчлэлийн талаар баримтлах бодлого”-ын хүрээнд төрийн захиргааны бүтцийн өөрчлөлтийг амжилттай хэрэгжүүлж, орон нутгийн захиргааны эрх мэдлийг нэмэгдүүлсэн. Энэхүү арга хэмжээний хүрээнд Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль (1992), Нийслэлийн эрх зүйн байдлын тухай хууль (1994 он), холбогдох бусад хууль батлагдаж захиргааны зарим эрх мэдлийг аймаг, нийслэл, сумдад  шилжүүлжээ.

Төвлөрлийг сааруулж орон нутгийн удирдлагын бие даасан байдлыг хангах, бэхжүүлэх чиглэлээр Монгол Улсад хэрэгжүүлсэн бодлогын өөрчлөлтийн туршлага сургамжийг дараах байдлаар дүгнэн авч үзэх боломжтой. Үүнд:

1. нутгийн өөрөө удирдах байгууллага бүрэн төлөвшиж чадаагүй. “Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал”-ын төлөөлөгчийг чөлөөт, ардчилсан сонгуулийн үндсэн дээр сонгож байгаа ч орон нутгийн удирдах  болон захиргааны  байгууллагын үйл ажиллагаанд төрийн буюу УИХ, Засгийн газрын оролцоо, нөлөө их байдаг, шийдвэр гаргах үйл ажиллагаанд иргэдийн  оролцоо сул,  хяналт тавих боломжгүй;

2. төвлөрлийг  сааруулах  бодлого, арга хэмжээг амжилттай хэрэгжүүлэхэд нутгийн удирдах болон захиргааны байгууллага, албан тушаалтны өөрчлөлт, шинэчлэлийг хүлээн авах чадавх, засаглалын ил тод байдал, хариуцлагын тогтолцоо зэрэг олон хүчин зүйл нөлөөлж байгаа;

3. орон нутагт эдийн засгийн бие даасан байдал сул, улсын төсвөөс хэт хараат байдалтай байгаа;

4. өмнө нь хэрэгжүүлсэн бодлого, арга хэмжээний хүч суларч зогсонги байдалд орсон, “эргэн төвлөрүүлэх” үйл явц дахин хүчтэй илрэх чиг хандлагатай байгаа зэрэг болно.

Төвлөрлийг сааруулах бодлогыг амжилттай хэрэгжүүлсэн орнуудын туршлагыг судлахад   орон   нутгийн  эрх  мэдлийг  нэмэгдүүлэхээс  илүүтэй  шийдвэр  гаргах  түвшинд иргэдийн оролцоог хангах, төрөөс иргэдэд хүргэж байгаа үйлчилгээний үр ашиг, чанар, хүртээмжийг дээшлүүлэх чиглэл баримтлах, төрийн үйлчилгээг хүргэх шинэ арга замыг хайх, хувийн хэвшил, иргэний нийгмийн үүрэг, оролцоог тодорхой үе шатанд нэмэгдүүлэх, эдийн засаг, улс төрийн хэт төвлөрлийг задлах, авлигаас урьдчилан сэргийлэх бодлогын арга хэмжээг авч хэрэгжүүлдэг байна.

1.3. Төвлөрлийг сааруулах бодлого боловсруулах хэрэгцээ, шаардлага

Төсвийн тухай хууль 2011 онд шинэчлэгдэж улс, орон нутгийн төсөв хоорондын харилцаа, төсвийн хуваарилалт сайжирсан ч нутгийн өөрөө удирдах болон захиргааны байгууллагын хэрэгжүүлэх чиг үүрэг давхардсан, үйл ажиллагааг санхүүжүүлэх санхүүгийн нөөц дутагдалтай, улсын төсвөөс олгох санхүүгийн дэмжлэгээс ихээхэн хамааралтай, төвөөс алслагдсан сум, багийн түвшинд иргэдэд хүргэх төрийн үйлчилгээний чанар, хүртээмж хангалтгүй, анхан шатанд үйлчилгээ үзүүлэх үүрэг бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн хүний нөөц, түүний чадавх бэхжээгүй байгаа нь төв, орон нутгийн түвшинд чиг үүргийг дахин хуваарилж, улс, орон нутгийн төсөв хоорондын харилцааг боловсронгуй болгох замаар санхүүгийн хангалттай эх үүсвэрийг бүрдүүлэн төрийн үйлчилгээний үр ашиг, чанар, хүртээмжийг нэмэгдүүлэх, шийдвэр гаргах түвшинд иргэдийн оролцоо, орон нутгийн бие даасан байдлыг ханган, эрх мэдлийг оновчтой хуваарилж төвлөрлийг сааруулах зайлшгүй шаардлагыг бий  болгож байна.

Хоёр. Төвлөрлийг сааруулах бодлогын
үндсэн зорилго, чиглэл, зарчим

2.1. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогын үндсэн зорилго нь Монгол Улсад төвлөрлийг сааруулах үйл явцыг тодорхой үе шатаар харилцан уялдаатай, цогц байдлаар хэрэгжүүлэх замаар төрийн үйлчилгээний үр ашиг, чанар, хүртээмжийг нэмэгдүүлэх, шийдвэр гаргах түвшинд иргэдийн оролцоог хэлбэрэлтгүй хангах, нээлттэй, хариуцлагатай, сайн засаглалыг бүрдүүлэн эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийг дэмжих нөхцөлийг бүрдүүлэхэд оршино.

2.2. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг дараах чиглэлээр хэрэгжүүлнэ:

2.2.1. төв, орон нутгийн удирдах болон захиргааны байгууллагын зарим чиг үүргийг дахин хуваарилах, ингэхдээ шүүх, прокурор, зэвсэгт хүчин, цагдаа, тагнуул, улсын аюулгүй болон онцгой байдлаас бусад төрийн нийтлэг үйлчилгээтэй холбоотой чиг үүргийг иргэдтэй шууд харьцдаг орон нутгийн захиргааны байгууллагын анхан, дунд шатны нэгжүүдэд ямар нэгэн давхардалгүйгээр шилжүүлэх;

2.2.2. орон нутгийн эдийн засгийн бие даасан байдлыг хангахад чиглэгдсэн татварын болон хөрөнгө оруулалтын уян хатан бодлогыг хэрэгжүүлж, орон нутгийн хөгжлийн сангийн тогтолцоог боловсронгуй болгох;

2.2.3. төв, орон нутгийн удирдах болон захиргааны байгууллагад хуулиар тогтоосон чиг үүргээ хэрэгжүүлэхэд хангалттай хөрөнгийг төсөвт тусгаж хуваарилах;

2.2.4. төв, орон нутгийн удирдах болон захиргааны байгууллага хоорондын үйл ажиллагааны уялдаа холбоог хангахад чиглэсэн нийтлэг, эсхүл нэг бүрчилсэн тодорхой арга хэмжээг шаардлагатай үед тухай бүр шуурхай авч хэрэгжүүлдэг механизм бүрдүүлэх;

2.2.5. чиг үүргийн хэрэгжилтийг шат шатны хяналт, хариуцлагын тогтолцоотой нь нягт уялдуулах;

2.2.6. төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийн хүрээнд болон иргэний нийгмийн байгууллагаар гүйцэтгүүлэх хууль тогтоомжоор тогтоосон төрийн зарим чиг үүргийг гагцхүү шударга өрсөлдөөний зарчмаар сонгон шалгаруулсны үндсэн дээр шилжүүлэх.

2.3. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг хэрэгжүүлэхэд дараах зарчим баримтална:

2.3.1. харилцан уялдаатай, нэгдмэл, цогц байх;

2.3.2. тодорхой үе шаттай байх; 

2.3.3. олон улсын сайн туршлага, шинжлэх ухааны онол, арга зүй, судалгаа, шинжилгээнд тулгуурласан байх;

2.3.4. төв, орон нутгийн удирдах болон захиргааны бүх шатны байгууллагыг хамарсан байх;

2.3.5. төрийн үйлчилгээ үр ашигтай, чанартай, хүртээмжтэй байх;

2.3.6. нээлттэй, хариуцлагатай, иргэдийн оролцоог хангасан байх.

Гурав. Төвлөрлийг сааруулах бодлогын
зорилт хэрэгжүүлэх арга зам

3.1. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогын үндсэн зорилгыг хэрэгжүүлэх ажлын  хүрээнд дараах зорилтыг дэвшүүлж байна:

3.1.1. нутгийн удирдлагын байгууллагын бодлого боловсруулах, шийдвэр гаргах үйл явцад иргэд болон иргэний нийгмийн байгууллагын оролцоог нэмэгдүүлэх замаар улс төрийн төвлөрлийг сааруулах;

  3.1.2. төрийн байгууллагын бүтэц, зохион байгуулалт, тогтолцоог боловсронгуй болгох, чиг үүргийг дахин хуваарилах, хүний нөөцийн тогтвортой бодлогыг хангах замаар захиргааны төвлөрлийг сааруулах;

3.1.3. орон нутгийн эдийн засаг, санхүүгийн бие даасан байдлыг  нэмэгдүүлэх замаар төсвийн төвлөрлийг сааруулах;

3.1.4. төр, хувийн хэвшлийн түншлэлийг хөгжүүлэх, төрийн болон орон нутгийн байгууллагын зарим чиг үүргийг гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлэх, нийгмийн салбарын хувьчлалыг үргэлжлүүлэх замаар эдийн засгийн төвлөрлийг сааруулах.

3.2. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг дараах арга замаар хэрэгжүүлнэ:

3.2.1. Чиг үүргийн дахин хуваарилалт:

3.2.1.1. төрийн байгууллага, нутгийн удирдлагын болон захиргааны байгууллагын чиг үүргийг дахин хуваарилах аргачлал боловсруулж, тодорхой салбарт туршсаны үндсэн дээр холбогдох хууль тогтоомжид өөрчлөлт оруулан нийтлэг байдлаар хэрэгжүүлнэ;

3.2.1.2. засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн хуваарийг шинэчлэх санал боловсруулна;

3.2.1.3. төрийн болон орон нутгийн удирдлагын байгууллагын чиг үүргийг дахин хуваарилах ажлыг Засгийн газраас нэгдсэн зохицуулалтаар удирдан зохион байгуулна.

  3.2.2. Орлого, эх үүсвэрийн хуваарилалт:

3.2.2.1. орон нутгийн түвшинд дахин хуваарилсан чиг үүргийг хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай санхүүгийн эх үүсвэрийг холбогдох төсөвт тусгасны үндсэн дээр хуваарилна;

3.2.2.2. орон нутгийн төсвийн орлогын төрлийг нэмэгдүүлэх асуудлыг судалж шийдвэрлүүлнэ.   

3.2.3. Төсвийн тэнцвэржүүлэлт: 

3.2.3.1. орон нутагт хуваарилсан чиг үүргийг хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай хөрөнгө болон орон нутгийн өөрийн орлого хоорондын зөрүүг төсвийн тэнцвэржүүлэлтийн аргаар шийдвэрлэх;

3.2.3.2. санхүүгийн дэмжлэг болон төсөв хоорондын орлогын хуваарилалтын өнөөгийн тогтолцоог боловсронгуй болгох.

3.2.4. Нэгдсэн тэнцэл:

3.2.4.1. төрийн байгууллага болон орон нутгийн удирдлагын байгууллагын чиг үүргийн дахин хуваарилалттай холбогдон үүсэх санхүүгийн үр дагаврыг нэгдсэн төсвийн хэмжээнд тооцох.

Дөрөв. Төвлөрлийг сааруулах бодлогыг хэрэгжүүлэх
үе шат, хүрэх үр дүн, шалгуур үзүүлэлт

4.1. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг  хоёр үе шаттайгаар хэрэгжүүлнэ. Нэгдүгээр үе шат: 2016-2020 онд, хоёрдугаар үе шат: 2020-2024 онд хэрэгжинэ.
  Нэгдүгээр үе шатанд төвлөрлийг сааруулах бодлогыг хэрэгжүүлэх нөхцөлийг бүрдүүлж, захиргаа, төсвийн төвлөрлийг сааруулах ажлыг эхлүүлэх бөгөөд дараах үр дүнд хүрсэн байна:

1. төрийн байгууллага, орон нутгийн байгууллагын чиг үүргийг дахин хуваарилах аргачлал батлагдсан байна.

2. нутгийн өөрөө удирдах болон захиргааны байгууллагын чиг үүрэг, хүлээх хариуцлага тодорхой болж, захиргааны эрх мэдэл, хөрөнгө, нөөцийг тэнцвэртэй хуваарилах нөхцөл бүрдсэн байна;

3. орон нутгийн төсвийн орлого нэмэгдэж, төсвийн тэнцвэржүүлэлтийн өнөөгийн тогтолцоо сайжирсан байна;

4. төвлөрлийг сааруулах бодлогыг хэрэгжүүлэх хууль, эрх зүйн орчин бүрдсэн байна.

Шалгуур үзүүлэлт:

1. нэгдсэн төсвийн нийт зарлагад орон нутгийн зарлагын эзлэх хувь 32 хувиас доошгүй болсон байна.

2. төрийн байгууллага, нутгийн өөрөө удирдах болон захиргааны байгууллагын чиг үүргийн 20-иос доошгүй хувийг хувийн хэвшил, мэргэжлийн холбоод, төрийн бус байгууллагаар гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлж эхэлсэн байна;
3. Төсвийн тухай хууль, Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль болон холбогдох бусад хууль тогтоомжид нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан байна.
Хоёрдугаар үе шатанд төвлөрлийг сааруулах бодлогыг бүрэн хэрэгжүүлэн Засгийн газар, орон нутгийн түвшинд чиг үүргийн оновчтой хуваарилалт бий болж, захиргааны болон төсвийн төвлөрөл саарсан байна.

Шалгуур үзүүлэлт:
1. нэгдсэн төсвийн нийт зарлагад орон нутгийн зарлагын эзлэх хувь 35 хувьд хүрсэн байна.

2. төрийн чиг үүргийг аймаг, суманд буюу засаг захиргааны анхан шатны нэгжид шилжүүлснээр төрийн үйлчилгээ иргэдэд ойртож, улсын салбарын нийт албан хаагч, ажиллагсдын дунд орон нутгийн төсвөөс цалинждаг албан хаагч, ажиллагсдын эзлэх хувь 60-аас доошгүй хувьд хүрсэн байна.

4.2. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг  хэрэгжүүлснээр дараахь үр дүнд хүрсэн байна:

4.2.1. яам, Засгийн газрын агентлаг, нутгийн өөрөө удирдах болон захиргааны байгууллагын чиг үүргийг ангилж, зайлшгүй шаардлагатайгаас бусад чиг үүргийг хувийн хэвшил, мэргэжлийн холбоо, төрийн бус байгууллагаар гэрээний үндсэн дээр гүйцэтгүүлж нийтийн албаны чиг үүргийг оновчтой болгосон байна;

4.2.2. санхүүжилтийн оновчтой хуваарилалт хийснээр орон нутгийн нийгэм, эдийн засгийн тулгамдаж байгаа асуудлыг өөрсдөө бие даан шийдвэрлэх боломж бүрдэн орон нутгийн хөгжилд бодитой хувь нэмэр болж, шат дамжлага буурч, төрийн үйлчилгээний үр ашиг, чанар, хүртээмж нэмэгдэн хариуцлага сайжирсан байна;

4.2.3. төрийн нийтлэг үйлчилгээний чиг үүргийг иргэдтэй шууд харилцах боломж бүхий орон нутгийн засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжид шилжүүлснээр  нийгэм, эдийн засгийн тулгамдсан аливаа асуудлаар шийдвэр гаргах үйл ажиллагаанд иргэдийн оролцоо хангагдаж, хариуцлага, хүний нөөцийн чадавх сайжирсан байна.

Тав. Төвлөрлийг сааруулах бодлогын удирдлага,
зохицуулалт, хяналт, шинжилгээ, үнэлгээ

5.1. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг хэрэгжүүлэх ажлыг улсын хэмжээнд зохион байгуулах, салбар дундын зохицуулалт хийх, биелэлтэд нь хяналт тавих үүргийг Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газар хариуцаж, Монгол Улсын сайд, Засгийн  газрын Хэрэг эрхлэх газрын дарга удирдан чиглүүлнэ.

5.2. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг тодорхой салбарт хэрэгжүүлэх үүргийг тухайн асуудлыг эрхэлсэн Засгийн газрын гишүүн хариуцан зохион байгуулна.

5.3. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг хэрэгжүүлэх үүргийг аймаг, нийслэл, сум, дүүрэгт тухайн шатны Засаг дарга хариуцан зохион байгуулна.

5.4. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогыг хэрэгжүүлэх арга хэмжээний төлөвлөгөөг Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газар боловсруулан батлуулж, хэрэгжилтийг хангуулан биелэлтэд нь хяналт тавьж ажиллана.

5.5. Засгийн газрын гишүүн болон аймаг, нийслэлийн Засаг дарга нь эрхэлсэн салбар буюу харьяалах нутаг дэвсгэрийн хүрээнд төвлөрлийг сааруулах талаар хэрэгжүүлсэн төсөл, арга хэмжээний явц, үр дүнг хагас жилээр гарган тайланг дараа сарын 15-ны өдрийн дотор, жилийн тайланг дараа оны I улиралд багтаан Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газарт тайлагнана.

5.6. Төвлөрлийг сааруулах талаар төрөөс баримтлах бодлогын хэрэгжилтийн явц, үр дүнд Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газар жил бүр хяналт-шинжилгээ, үнэлгээ хийж, дүнг Засгийн газарт танилцуулна.

---о0о---